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期刊论文
中国特色新型智库建设“下半场”需解决五大问题
期刊论文 2018-11-02 10:29

来源:《图书馆论坛》 作者:李刚

原标题:创新机制、重心下移、嵌入决策过程:中国特色新型智库建设的“下半场”

2013 年 4 月,习近平总书记提出了建 设中国特色新型智库的倡议。根据中办发 〔2014﹞65 号文件《关于加强中国特色新 型智库建设的意见》提出的时间表——到 2020 年实现总体目标,那么 2013 年以来的 这五年应属于中国特色新型智库建设的“上 半场”,未来三年应该属于新型智库建设的 “下半场”。 

2016 年 5 月,习近平总书记指出:“近 年来,哲学社会科学领域建设智库热情很 高,成果也不少,为各级党政部门决策提供 了有益帮助。同时,有的智库研究存在重数 量、轻质量问题,有的存在重形式传播、轻 内容创新问题,还有的流于搭台子、请名人、 办论坛等形式主义的做法。”习近平总书记 的总结仍然是对五年新型智库建设切中肯 綮的评估。 

经过这五年的实践,我们对新型智库建 设的深远意义认识得更加清晰。 

第一、新型智库建设成为推动国家治理 体系和治理能力现代化的重要抓手和重要 路径。什么样的国家治理体系才是现代化的? 什么样的治理能力才是现代化的?现代化 不光是工具层面的,也应当是价值层面的现 代化,现代化的治理体系和现代化的治理能 力体现在国家治理的价值、理论、方法、工 具所具备的现代性。以人民为中心的法治化、 规范化、科学化、协同化、效用化的治理体 系才是现代化的治理体系。综合运用并发挥 国家治理体系的最大效用,达成全民福祉的 最大化,形成“良好治理”,就是现代化的治 理能力。新型智库无疑是观察国家治理体系 和治理能力现代性的一个重要指标。加强新 型智库建设实质上就是在促进国家治理的现代性成长。 

第二、新型智库建设继承了儒家“学为 政本”传统,促进了国家治理的科学理性和 专业理性。儒家强调“学为政本”,这和黑暗 的中世纪欧洲形成了鲜明的对比。有思想家 说,中国文明是“早熟”的文明,这是与西方 传统对比后得出的结论。秦汉以后,中国 就建立了高度理性的非世袭的郡县制和官 员任期制。到隋唐科举制已经成为官员选拔 的主要制度,比近代欧洲文官制度早了数百 年。可以这么说,中古以后中国国家治理模 式就是建立在知识基础之上的贤人政治。但 是,近代以来,西方逐渐走向了学为政本的 国家治理法治化和专业化的路向,中国反而 陷入积贫积弱、四分五裂的军阀割据,国家 治理不再依赖学术和知识共同体,而是粗鄙 的武夫和民粹,学为政本的传统被迫中断。 现代智库虽然起源于西方,但却是为数不多 的可以嫁接到中国文化传统的一种现代西 方国家治理架构。现代智库体现的“学为政 本”的贤人政治精神契合中国文化的精神, 这就很好地解释了中国知识界为何对建设 新智库充满热情。 

第三、新型智库建设本质是开放言路, 建立制度化的“政-知”“政-产”“政-媒”“政社”意见交通渠道,调动各行业知识精英参 与国家治理的积极性。根据我国宪法,人民 在国家治理中处于中心地位,但是在国家治 理的体系和实践中,决策体系相对封闭,人 民参与国家治理的渠道和机会均有限。实际 上,不要说普通群众,就是高级知识分子参 与决策咨询的选项也不多。新型智库建设不 仅给政府的内脑——各级各类研究室带来 了专业化的决策咨询工作理念,而且通过外脑——高校研究机构、社科院、党校行政 学院、主流媒体的智库化转型,使得理论界、 社科界、高等教育界的专家获得了制度化的 建言献策管道。如果说“内脑”是新型智库建 设中的存量部分,那么“外脑”就是智库建设 中的增量部分。如果说“内脑”是以往决策咨 询的主体,那么现在“外脑”和“内脑”则获得 了对等的主体地位,虽然它们的话语权并不 相等。这种不相等并不是由于到决策中枢的 距离远近,而是来自“内脑”和“外脑”的分工 和专业素养。在短期和应急决策咨询上,“内 脑”发言权较大,而在长期和基础的决策咨 询中,也许“外脑”话语权更大。决策咨询体 系增量主体的扩大促进了国家治理体系的 开放性、协商性、民主性、包容性。 

第四、新型智库建设促进了有利于开展 政策辩论的理性“第二公共政策空间”。互联 网的兴起虽然极大地提升了政策辩论的参 与度,但是有时候这种参与也是无序的和非 理性的,这往往使得正常的政策辩论在网络 空间中无法开展。一方面是由于长期以来民 众接受的政策素养教育严重不足,的确不知 道如何开展一项严肃的政策辩论;另一方面 是因为一部分自媒体人和公号的写手为吸 引眼球,无所不用其极,搅乱了正常的政策 辩论。而在新型智库建设过程中,政策共同 体的要素和边界逐渐明晰,形成了包含党委 政府、人大政协、政策研究机构、新型智库、 主流媒体等部门的专家组成的“第二公共政 策讨论空间”。在这个共同空间中,智库起 到了连接器和催化器的作用,推动了理性的 公共政策辩论和协商。 

正是因为认识到新型智库建设是推动 国家治理体系和治理能力现代化的难得机 遇,以天下为己任的中国哲学社会科学界才 怀着满腔热情和历史使命感积极响应中央 的号召,努力推动新型智库建设。 

如果从新型智库实体建设来说,我们取 得了巨大的成绩。根据中国智库索引的统计, 截至 2017 年底,我国已经有九大类 604 家 智库,分布于 50 多个战略和政策领域。根 据规模和研究能力,这些智库分为国家高端 智库、省级重点智库和普通专业智库三个层 次,其中还包括一些按照“民非”、社团或者 企业形式运行的社会智库。另外,在智库的 制度建设和运营管理上也探索出不少有益 的经验,涌现出很多可圈可点的案例。 

2017 年,南京大学中国智库研究与评 价中心和光明日报智库研究与发布中心征 集评选了一系列值得重视的新型智库建设 案例,例如 “复旦发展研究院:始终坚持国 际化路径促进传统论坛转型为智库论 坛”“同济大学财经研究所:智库研究要抓重 大现实问题要突出前瞻性——《重新认识和 准确定义新时期我国社会的主要矛盾》”“北 京市信访矛盾分析中心:智库实证研究的佳 作——《社会矛盾指数研究》”“华中师范大 学中国农村研究院:三十年专注农村社会调 查——从走村串户到构建大数据智库调查 服务平台”“浙江师范大学非洲研究院近年 来立足中非合作实践需要,成功探索出了一 条学科、智库、媒体三位一体的发展路 径”“江南大学食品安全风险治理研究院旨 在打造小而专、小而精、小而强,国际化视 野的高校专业智库”“长江教育研究院:充分 利用人大政协渠道,搭建一流专业论坛,十 年如一日专注中国教育现代化”等等。 

对照《关于加强中国特色新型智库建设 的意见》提出的到 2020 年要实现的总体目 标,我们认为新型智库建设上半场没有解决 好的问题有以下几点。

 第一、我国智库产业集中度和产业集群 性很低。实体数量的增长并不意味着新型 智库就形成了“党政部门、社科院、党校 行政学院、高校、军队、科研院所和企业、 社会智库协调发展”的局面,就形成了“定 位明晰、特色鲜明、规模适度、布局合理的 中国特色新型智库体系”。总体上说,我国 智库机构“散”“弱”“小”的局面并未发生根 本改变,其实由于数量增加了,智库类机构 “散”“弱”“小”的总体情况可能反而更严重, 这导致我国智库产业集中度和产业集群性 很低。 

相反,美国智库产业的集中度和集群性三分之一以上的全职研究员和职员都在百 人左右。美国西海岸的兰德公司有员工 1850 人,芝加哥大学的全美舆情研究中心 (NORC)有全职研究员和职员 600 余人。 可以说,美国智库不仅多,而且单个规模大、 研究咨询力量强、影响力大。反观我们的智 库,虽然中国社科院全院总人数 4200 多人, 有科研业务人员 3200 多人,但这些研究人 员分属 31 个研究所、45 个研究中心和 120 个学科,每个研究所(中心)拥有的研究人 员平均起来不过 42 人。更关键的在于,这 些研究所和研究中心都是独立行政单元,跨 所(中心)的协同合作非常困难。这种现象 不仅中国社科院存在,不少省级社科院也是 如此。至于高校智库,“小”“弱”“散”的现象 则更严重。“C9 高校”中的哲学社会科学研 究机构动辄数百个,但是其中绝大多数都属 非实体非法人的教授课题组,往往会因为教 授转会或者退休而“人亡政息”,形成大量 “僵尸机构”。可以说,我国智库体系中杂牌 军多、正规军少,业余选手多、专业选手少, 新智库多、老牌智库少。因此,中央抓国家 高端智库建设、省市抓重点智库建设是非常 必要的。如果不能把有限的经费和专家资源 集中到一起,还是分散发展,那就不可能迅 速改变新型智库体系“小”“弱”“散”的特点。 

我国的主要专家资源集中在高校系统, 但是高校过于重视学科建设,把主要资源都 投入到了学科建设。决定学科建设能否进入 一流的主要指标主要包括纵向的项目、学位 点、重点实验室、戴帽子的各类人才数量、 高水平论文和各类奖项等,遗憾的是新型智 库的质量和数量并不在其中,这就导致大部 分高校对新型智库建设都不够重视,不愿 意投入真金白银。国家在一流高校里认定 了 14 家高端智库(含培育智库),有些智 库的确发挥了智库的功能,比如北大国发院、 人大国发院和复旦中国研究院;但也有一些 智库还是以教学研究为主,转型脚步慢了半 拍;还有的高校虽然拿到了国家高端智库建 设的入场券,但是并未引起足够的重视。 

第二、新型智库建设未能有效突破体制 上的“三明治陷阱”。实体数量的增长并不意 味着智库研究质量的同步提升和新型体制 机制的落地生根,我国智库的治理体制难以 突破“三明治陷阱”。2018 年 3 月,黄坤明 同志在国家高端智库理事会扩大会议上的 讲话中指出,试点工作以来,中央和有关 部门在经费管理、人员出国、奖励激励、 会议管理等方面出台了一系列含金量很高 的政策,赋予试点单位很大的自主权和政策 空间,但不少单位承接、落实还不到位,很 多政策仍然悬置,人员管理、薪酬待遇、职 称评定、财务管理等方面的掣肘比较突出。 

产生这种现象的根本原因是大部分智 库都是附属型智库。根据中国智库索引的数 据,我国智库体系中 95%的智库都是母体 机构下属的非法人的实体智库和非法人挂 靠性质智库。这些智库外部治理结构类似三 明治,三明治的上层是国家/省市部委智库 管理部门,中间是母体单位(比如高校、社 科院),下层才是智库。之所以称之为智库 治理的“三明治陷阱”,是因为国家/省市部 委智库管理部门根本无法直接管理到这些 母体单位下属的非独立智库,而是要通过母 体单位(也可以叫平台单位)才能作用到智 库。母体单位(平台单位)就像三明治的中 间层,隔绝了国家/省市部委智库管理部门 和非独立智库之间的直接治理联系,国家 /省市部委智库管理部门任何政策落地都需 要母体单位(平台单位)制定实施细则,或 者经过母体单位(平台单位)的认可同意配 套相应的落地政策。比如,中央出台的增加 经费中专家劳务费用支出比例的意见,如果 未经母体单位(平台单位)认可并制定相应 的实施细则和财务审批的流程,那么中央含 金量很高的意见就不可能作用到非独立智 库(三明治下层),非独立智库望眼欲穿的 好政策由于三明治中间层的梗阻就无法落 地,政策红利也就无法释放出来。 

对于母体单位(平台单位)来说,下属 智库只是众多业务单元之一,是否值得为中 央/省市部委智库管理部门的政策落实制定配套的细则和流程,还有许多其他考量。以 高校为例,学科建设是主要任务,不可或缺, 而智库建设属于锦上添花,可有可无。如果 要中央/省市部委智库管理部门的政策落实 制定细则、配套资源,就会存在是否会激怒 主体院系的问题。如果同意智库增加经费中 专家劳务费用支出比例,那么非智库单位要 比照执行怎么办?不同意的话,非智库单位 会援例争吵;如果同意的话,科研经费中学 校分成势必减少,伤及自身利益。因此,大 部分高校都会对中央出台的增加经费中专 家劳务费用支出比例的文件采取置之不理 的做法。三明治中间层对智库宏观治理影响 巨大,可以说对非独立智库而言,母体单位 (平台单位)的智库治理才是最直接最关键 的,中央/省市部委智库管理部门的智库治 理属于天高皇帝远、鞭长莫及。如何破解智 库宏观治理中的三明治陷阱呢?根本解决 方法是把非独立智库变成独立法人实体机 构。比如,南京大学为化解智库治理的“三 明治陷阱”,就让下属的两家省级重点智库 ——长江产经研究院和紫金传媒智库在省 民政厅注册为“民非”法人实体智库,这样一 来三明治陷阱的中间层就不存在了。独立的 法人实体智库可以直接执行中央/省市部委 智库管理部门的有关智库治理的政策文件, 学校内部其他院系和研究中心也无法援引 这两家智库享受的政策红利。为了让这两家 智库同时利用学校资源,南京大学还发文成 立了南京大学长江产经研究院和南京大学 紫金传媒智库。南京大学通过一个法人实体 两个牌子的方式成功化解了智库治理的“三 明治陷阱”。 

第三、智库的研究咨询业务过于集中政 策过程的前端,业务模式头重脚轻。政策过 程包含议程设置、政策辩论、决策与路演、 政策教育、政策评估、政策反馈修正等,这 是一个完整的“政策环”,每个环节都需要智 库参加,但是每个环节需要不同层次不同专 业的智库参加。如果从国家政策层面来说, 在议程设置阶段和政策辩论阶段主要需要 高层次高端智库参与,其他层次的智库由于 缺乏全局性的视野和经验往往就不适合此 项工作。可是在政策评估环节,即使是地方 智库也可以从本地区出发对国家政策的执 行情况开展评估和反馈。但由于我们智库考 核指标设置的问题——往往给与高层次批 示极高的权重,导致几乎所有智库都在思考 全国性政策议程设置问题,并就此写内参、 写研究报告。这种定位错误,造成了大量的 重复劳动和无效劳动,如雪片一样飞向北京 的内参其实大多数是没有必要的。因此,绝 大多数省级智库不应该把业务重心放到全 国性政策议程设置的决策咨询工作上。 

相反,大量的专业智库应把业务模式重 心下移和后置,把主要精力放到政策教育、 政策评估和政策反馈上来。专业智库不应该 去当“国师”——为党委政府出思想、出概念 和出思路,而是应该承担技术性支援工作。 专业智库的主要工作是调查研究,是采集数 据、是数据分析、是建模计算,是协助政府 脚踏实地的落实政策,是用自己的数据、计 算能力评估政策和项目的执行情况并及时 反馈给政府。对于专业智库来说,可能核心 能力并非思想力,而是调查、数据、计算、 规划、评估等能力。没有这些核心能力,智 库只能开展定性研究,靠拍脑袋为政府出主 意,那样业务重心就浮于表面。 

第四、智库和政府内部研究机构是“两 张皮”,供给与需求之间的信息不对称难以 消除。智库是政府的“外脑”,政府内研究机 构是“内脑”。习近平总书记指出:“要加强 决策部门同智库的信息共享和互动交流,把 党政部门政策研究同智库对策研究紧密 结合起来,引导和推动智库建设健康发展、 更好发挥作用。”强调的其实是“内脑”和“外 脑”的协同。“内脑”要指导、引导和推动“外 脑”的对策研究,要解决政策研究和对策研 究“两张皮”的问题,要消除需求和供给之间 的信息不对称。这个问题之所以未得到有效 解决,原因很多。首先,我国智库体系中 高校智库比重过大。根据 CTTI 数据,全 部 CTTI 来源 604 家智库中 58%属于高校 智库。这种情况得到中国社科院评价院的《中国智库综合评价 AMI 研究报告》核心 智库目录的印证。该报告确定了 166 家核心 智库,其中高校智库有 79 家,比重为 47%。 高校智库往往由传统学术研究“翻牌”而来, 更擅长的是学术研究而非对策研究。高校智 库因为固有的“师道尊严”文化,往往缺乏 “客户第一”的服务精神。智库是一种高端的 决策咨询服务工作,不管是高端还是低端服 务业,只要是服务业,没有“客户第一”的服 务精神,那么服务工作就不可能做好。因此, 让高校智库主动对接政府研究机构,心甘情 愿地为政策研究部门做好技术支援性工作, 心甘情愿地为政策研究部门做调查研究、采 集数据、分析数据、撰写研究报告初稿,几 乎是不可能的。其次,政府政策研究部门恐 怕也未必看得上智库,更不愿意和智库共享 数据和信息。坦率地说,二者之间也存在竞 争关系,政策研究部门也有“教会徒弟饿死 师傅”的忧虑。 

解决这个问题的主要途径还是智库主 动采用“嵌入式决策咨询服务模式”。“嵌入 式决策咨询服务模式”是我们首次归纳的一 个学术概念,指的是智库的对策研究通过嵌 入政府政策研究过程解决“外脑”和“内脑” 协同问题。嵌入首先说明了智库和政府政策 研究部门之间存在着一定距离,存在一定的 区别,嵌入也意味着智库的对策研究有独立 的价值,有自己独特的属性——和政府政 策研究部门相比,智库研究可能更关心中长 期问题,更关心基础问题,更关心前瞻性问 题。嵌入式决策咨询服务包括政策过程的嵌 入、决策咨询流程嵌入、决策咨询场景的嵌 入和政策共同体的圈层嵌入。政策过程嵌入 是指智库应该嵌入一个政策的完整过程,和 “内脑”开展紧密合作,从议程设置、政策 辩论、决策与推广、政策执行、政策教育、 政策评估和政策反馈全过程的参与和发挥 作用,不仅要关心政策文本的产生,还要促 进政策文本的落地以及落地后的效果。决策 咨询流程的嵌入是指要在调查研究、数据采 集、数据分析、分析研判和撰写报告等过程 中都和内脑紧密合作,充分发挥智库技术支 援的优势,服务内脑的政策研究。决策咨询 场景的嵌入是指积极参加领导的调研活动、 决策咨询会议和政策路演活动,获得决策咨 询活动的现场感与语境,如此才能了解政策 产生的前因后果。政策共同体的圈层嵌入是 指指智库要和政府决策者、政策研究部门形 成密切的联系,产生强烈的互信关系,这是 其他三种嵌入的前提,也是结果。当然,政 策共同体中并非只有决策者和政策研究者 (内脑),还包含其他的要素,智库要和这 些要素之间都形成密切的圈层嵌入。如果智 库能实现四种形式的嵌入,那么就有可能解 决对策研究脱离实际、不接地气、没有市场 的困境,成为党委政府想得起、用得上、离 不开的智库。 

第五、智库成果认定与激励的指挥棒 设计不合理。成果认定和激励制度是引导 智库发展的指挥棒,但目前这个指挥棒设 计不够合理,是制约智库健康发展的主要问 题之一。我国智库成果认定标准非常单一, 从我们收集到的各种认定奖励文本来看,各 类智库都看重批示的行政级别,无论是折算 成文章还是直接奖励金钱,都是行政级别越 高的批示得奖越重。这种做法简单粗暴,必 然导致智库只愿意为决策者服务而不是为 决策过程服务,必然导致智库只原意为高端 决策者服务而不是为基层治理服务,必然导 致着力揣摩领导意图的政策研究而不是基 于客观事实基础上的政策研究。其实,智库 所承担的大量政策评估、政策宣传等工作都 不会产生批示,但是这些技术支援性工作恰 恰是政府更需要的。因此,这些工作都应该 纳入智库成果的认定范围。政策评估等工作 政府会以横向项目的形式交给智库,而在我 们的智库考核体系中,横向项目恰恰是最 不受重视的。我们认为,对于国家高端智 库和省级重点智库而言,的确批示的权重应 该大一些,因为这些智库的主要功能是咨政 建言。可是对于大多数专业智库而言,用专 业能力为党委政府提供技术性支援工作往 往不会产生批示,对它们而言,批示就不应 该是主要考核指标。

上述五大问题能否解决好,决定了新型 智库建设下半场的成效。新型智库体系建设 要解决智库产业的集中度和集群性问题,实 体化和法人化是解决体制机制创新、克服 “三明治陷阱”的重要途径,业务重心下移和 后置是解决智库浮于表面注重形式传播问 题的重要思路,而推行嵌入式决策咨询服务 模式是解决政策研究与对策研究衔接、发挥 内脑和外脑协同研究效应的重要选择,智库 成果认定与激励措施的调整则始终是最重 要的保障。 

2017 年,我被批准承担教育部哲学社 会科学研究重大课题攻关项目——“推动智 库建设健康发展研究”(17JZD009),此后 我带领课题组调研了一些智库和智库管理 部门,它们反映的情况引发了我上述思考。 恰逢“南大智库文丛”又有新书出版,考虑到 原来的丛书序已经和形势有所脱节,故以此 文作为“南大智库文丛”的新序。“南大智库 文丛”在南京大学出版社大力支持下,即将 出满十种。其中四种已经重印,这对我们是 很大的鼓舞。“南大智库文丛”已经成为南京 大学中国智库研究与评价中心的品牌之一, 也是培养博士生和硕士研究生的重要平台。 在继续做好西方智库研究成果译介的同时, 我们也会加大原创著作的分量。 

南京大学中国智库研究与评价中心被 智库界称为“智库的智库”,我们中心的使命 就是研究中外智库发展的规律,促进中国智库共同体的发展,为智库交流搭建平台,为中国智库培养管理人才,为我国智库和公共 政策研究机构提供管理咨询。 

经过数年的努力,我们中心取得一些值 得自豪的成绩。 

第一、我们和光明日报社共同开发了 “中国智库索引”。CTTI 系统是具有智库垂 直搜索、智库数据管理和智库在线智能评价 三位一体的具有自主知识产权智库信息系 统。目前收录 604 家智库、9856 名专家、 10103 智库会议和咨询活动记录、72420 项 智库研究成果记录。CTTI 成为我国找智库、 找专家服务和找专家成果的第一平台。 

第二、我们和光明日报社共同创立了 “中国智库治理论坛”。2016 年 12 月,第一 届年会在南京大学召开,与会代表近 700 人。2017年12月,第二届年会在北京召开, 与融媒体峰会一起进行,与会代表预计 300 人,实际到会 700 余人。经过两届年会,论 坛对促进我国新型智库共同体建起到了积 极作用。 

第三、我们编撰的中英文对照的《CTTI 智库报告》和工具书《中国智库索引》,这 些书已经被华盛顿布鲁金斯学会、基辛格研 究中心等著名智库图书馆采购收藏。 第四、南京大学中国智库研究与评价中 心是我国最早在博士生招生目录上设立智 库研究方向的博士生培养项目单位。我们智 库中心已经毕业了智库专业博士四名,为促 进智库和公共政策研究机构管理成为一个 专门的学术领域做出了应有的贡献


作者简介:李刚 南京大学中国智库研究与 评价中心副主任、首席专家,南京大学信息 管理学院教授、博导。